Bei der Frontex-Abstimmung entscheidet sich auch, ob die Schweiz aus der Schengen-Assoziierung ausscheidet

Am 15. Mai werden wir über eine finanzielle und personelle Erhöhung des Schweizer Beitrags an die europäische Grenzschutzagentur Frontex abstimmen. In der Diskussion geht es aber immer auch gleich um Schengen. Können Sie kurz beleuchten, in welchem Verhältnis Frontex und Schengen zueinanderstehen?

Mit dem Namen Frontex wird die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der EU-Mitgliedstaaten bezeichnet. Diese ist ein Teil des sog. Schengen-Rechts. Die Schengen bezogene Zusammenarbeit der Schweiz mit der EU basiert auf dem Assoziierungsabkommen als Rechtsgrundlage. Diese Rechtsgrundlage wird weiterentwickelt und an aktuelle Gegebenheiten angepasst – beispielsweise aufgrund zunehmender Migrationsbewegungen. Die letzte Rechtsanpassung bezüglich Frontex fand nun 2019 statt. Die neue Verordnung ist eine sogenannte Weiterentwicklung des «Schengen-Besitzstandes». Mit Schengen-Besitzstand bezeichnet man die aktuell gültige Rechtslage im Schengen-Zusammenhang. Kurz zusammengefasst heisst das: Die Übernahme der neuen Frontex-Verordnung ist nichts anderes als eine Anpassung schweizerischerseits an die nun gültigen Schengen-Regeln.

Was hat das Ganze mit der Schweiz zu tun? Wir sind ja gar nicht EU-Mitglied.

Die Schweiz hat im Oktober 2004 mit der EU das Schengen-Assoziierungsabkommen abgeschlossen. Dieses war Teil der «Bilateralen II». Am 5. Juni 2005 hat die Stimmbevölkerung dem Abkommen zugestimmt. Dadurch wurde die Schweiz in die Schengen-Rechtsordnung aufgenommen. Tragende Pfeiler von «Schengen» sind die Abschaffung systematischer Kontrollen an den Binnengrenzen bei gleichzeitigem Ausbau der Kontrollen an den europäischen Aussengrenzen. Schengen hat also Reisefreiheit gebracht und eine effiziente Sicherheitszusammenarbeit. Die Schweiz ist zwar nicht EU-Mitglied, aber ein assoziierter Schengen-Staat. In diesem Abkommen von 2004 wird die Schweiz verpflichtet, die nachfolgenden Weiterentwicklungen der Schengen-Bestimmungen zu übernehmen – genau gleich, wie alle anderen beteiligten Staaten. Damit gelten, was «Schengen» betrifft, in der EU und in den assoziierten Staaten die gleichen Rechtsgrundlagen.

Die Schweiz muss folglich kommentarlos alle neuen EU-Regeln übernehmen?

Es handelt sich bei Schengen-Weiterentwicklungen um keine automatische Rechtsübernahme. Die Schweiz entscheidet jedes Mal selbst, ob sie eine solche Weiterentwicklung übernimmt oder nicht. Bei Weiterentwicklungen, die in der Schweiz zu Rechtsänderungen (bspw. in Gesetzen) führen, ist dafür das Parlament zuständig. Ein Übernahmebeschluss des Parlamentes unterliegt dem fakultativen Referendum, welches in diesem Fall ergriffen wurde.

Was würde konkret passieren, sollte das Schweizer Stimmvolk am 15. Mai tatsächlich mehrheitlich ein Nein in die Urnen werfen?

In Art. 7 Abs. 4 des Assoziierungsabkommen ist festgehalten, dass eine Nichtübernahme einer Weiterentwicklung zur Beendigung der Assoziierung der Schweiz führt, sofern der Ministerrat der EU nicht binnen 90 Tagen einstimmig beschliesst, die Assoziierung der Schweiz weiterzuführen. Kommt ein solcher einstimmiger Beschluss des Ministerrates aller 27 beteiligten Schengen-Staaten nicht zustande, endet das Abkommen nach weiteren 90 Tagen, d.h. nach insgesamt 6 Monaten, definitiv. Und dann automatisch. Es braucht dafür keine Kündigung mehr durch die Schweiz oder die EU.

Bei der Abstimmung vom 15. Mai 2022 entscheidet also die stimmberechtigte Bevölkerung, ob die Schweiz diese neue Frontex-Verordnung übernimmt oder nicht und damit, ob sie aus der Schengen-Assoziierung ausscheidet oder nicht.

Ein einstimmiger Beschluss des Ministerrates innert 90 Tagen, die Schengen-Assoziierung der Schweiz nach der Weigerung der Übernahme der Frontex-Weiterentwicklung fortzuführen, ist höchst unwahrscheinlich. Schengen ist keine à-la-carte-Menu-Karte. Das System funktioniert nur als Ganzes, das heisst nur dann, wenn sich alle an dieselben Regeln halten. Erschwerend hinzu käme die Signalwirkung, die eine Sonderbehandlung eines einzigen Mitgliedes auf andere Staaten hätte. Die Schweiz wäre also rund 6 Monate nach der Mitteilung der Nichtübernahme nicht mehr Schengen-Mitgliedstaat.

Nun hat die Schweiz allerdings schon mehrfach solche Umsetzungsfristen verstreichen lassen, und wir sind immer noch im Schengen-Raum. Was ist diesmal anders?

Es geschah bisher zwei Mal, dass die Zweijahresfrist für die Übernahme einer Weiterentwicklung nicht eingehalten werden konnte. Es ging um ein paar Tage oder Wochen. Da hat die EU ein Auge zugedrückt.

Tatsächlich hätte die Schweiz aufgrund der Zweijahres-Frist den Frontex-Entscheid bereits bis November 2021 umsetzen sollen. Das scheint die EU auch dieses Mal zu akzeptieren. Unsere demokratische Maschinerie läuft sichtbar auf vollen Touren. Sollte die Frontex-Vorlage am 15. Mai durch das Schweizer Stimmvolk an den Urnen jedoch abgelehnt werden, liegt keine Verspätung vor, sondern ein Fall einer Nichtübernahme. Gemäss dem Schengen-Assoziierungsabkommen bleiben dem Ministerrat, wie erwähnt, im darauffolgenden Beendigungsverfahren 90 Tage. In dieser kurzen Zeit bliebe der Schweiz keine Möglichkeit, einen negativen Volksentscheid quasi umzukehren. Damit gelten die Abkommen von Schengen und damit verbunden auch Dublin automatisch als gekündigt.

Prof. Rainer J. Schweizer argumentiert, dass es keinen automatischen Ausschluss aus Schengen geben könne und dass stattdessen ein umfassender Austrittsvertrag à la Brexit nötig wäre. Wie stehen Sie zu diesem Argument?

Da bin ich anderer Ansicht. Im Vertrag über die EU, dem EUV von Lissabon, wird in Art. 50 Abs. 2 vorgeschrieben, dass ein Vertrag über den Austritt und die Modalitäten abzuschliessen sei, falls ein Mitgliedstaat aus der EU austreten wolle.

Demgegenüber enthält das Schengen-Assoziierungsabkommen keine solche Vorschrift. Im Gegenteil: es ist festgeschrieben, dass eine Nichtübernahme einer Weiterentwicklung zur Beendigung der Assoziierung der Schweiz führe, sofern der EU-Ministerrat nicht einstimmig innert 90 Tagen das Gegenteil beschliesst. Mit anderen Worten: Über eine Fortführung entscheidet nach einem Negativentscheid der Schweiz allein der EU-Ministerrat. Dazu kommt die sehr hohe Hürde der Einstimmigkeit für eine Fortführung.

Das ist auch so, obwohl ein Ausscheiden der Schweiz für die EU ebenso vielfache und schwerwiegende Nachteile hätte.

Herr Mohler, als ehemaliger Dozent für Sicherheits- und Polizeirecht – was würde ein Wegfall von Schengen für die Polizeiarbeit in der Schweiz bedeuten?

Enorm viel: Die Schweiz würde zum sogenannten «Drittausland». Es würde sehr ungemütlich, auch und gerade punkto Kriminalitätsbekämpfung. Die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit würde komplizierter, langsamer, aufwendiger und damit teurer.

Zuerst ist das Schengen-Informations-System (SIS) zu nennen. Das ist ein einheitliches Fahndungsregister für alle Schengen-Mitgliedsländer. Darin werden Personen, nach denen die Justiz- oder Polizeibehörden suchen (einschliesslich Vermisste, entführte Kinder oder Zeugen), aber auch gestohlene Fahrzeuge, Waffen und gefälschte oder verlorene Personalausweise ausgeschrieben. Von der Schweiz aus werden täglich rund 300'000 Anfragen an das SIS und zugehörige Datenbanken gerichtet. Das SIS ist eine Erfolgsgeschichte. Ohne Schengen hätte die Schweiz keinen Zugang mehr (wie jetzt das Vereinigte Königreich). Sie wäre auf ihr rein nationales System RIPOL zurückgebunden. Um Personen oder Gegenstände international ausschreiben zu können, stünde der Schweiz ausschliesslich die Interpol-Datenbank zu Verfügung. Das Interpol-System ist zwar auch gut, aber langsamer und weniger effektiv. Und die Schengen-Staaten benützen es nur, wenn sich die Fahndung über den Schengenraum hinaus erstrecken soll und keine Gründe gegen eine Ausschreibung durch Interpol bestehen.

Darüber hinaus wird derzeit das Schengen-Informations-System neu aufgestellt und mit verschiedenen, bisher gesonderten Datenbanken verlinkt. Dazu gehören das Visums-Informations-System für alle Schengen-Visa, das Fingerabdruck-Datensystem Eurodac, die Europol-Datenbank sowie das neue Europäische Reise-Informations- und Genehmigungssystem (ETIAS). Zu all diesen hätte die Schweiz keinen Zugang mehr.

Das bedeutet, dass die Schweiz für Tatverdächtige schwerer Verbrechen, einschliesslich Terrorismus, die im SIS gesucht werden, zu einem Rückzugsraum würde. Aber auch zu einem Vorbereitungsraum für schwere Verbrechen im EU-Raum. Warnungen könnten nicht mehr gleich schnell an alle zugestellt werden. Und Warnung via SIS an uns entfielen ebenso. Das führte zu einer sehr empfindlichen Schwächung der Sicherheit unseres Landes.

Was genau würde es für uns Schweizerinnen und Schweizer persönlich bedeuten, sollte die Schweiz aus dem Schengen-Raum ausgeschlossen werden?

Zusätzlich zu den Sicherheitsverlusten kommen wieder die Grenzkontrollen an der Schweizer Grenze hinzu – in beiden Richtungen, also Staus auf den Strassen, Wartezeiten in den Flughäfen, ein erheblicher Personalausbau. Dadurch entstünden auch grosse Schwierigkeiten für die zehntausenden von Pendlern täglich.

Auch der Wegfall des Visums-Informations-Systems hätte gravierende Folgen für die Geschäftswelt und den Tourismus. Visen für die Schweiz würden nicht mehr für den Schengen-Raum gelten und umgekehrt. Ob vorbestehende Visen für den Schengen-Raum durch die Schweiz noch akzeptiert würden, ist fraglich, da deren Echtheit und Gültigkeit nicht mehr geprüft werden könnte. Fakt ist: Wir würden gleichbehandelt wie ein aussereuropäisches Land. Zwar bräuchten wir weiterhin kein Visum für eine Einreise in den Schengen-Raum, aber eine Bewilligung gemäss dem ETIAS-System (Europäisches Reiseinformations- und Genehmigungssystem). Man stelle sich das vor. Ob das für schweizerische Staatsangehörige dann auch gelten und umgesetzt würde, würde sich zeigen.

Ich vermute zudem, dass das Visa-Waiver-Programm mit den USA auslaufen dürfte, da eine Bedingung dafür ein Abkommen mit den USA ist, das seinerseits vom Zugang zur Eurodac-Datenbank abhängt.